“有指挥的即兴发挥”：一位美国华裔学者眼中的中国改革

【编者按】

本文是对美国康奈尔大学出版社2016年推出的《中国如何摆脱贫困陷阱》（How China Escaped the Poverty Trap）一书主要观点的提炼和转述。本书荣获2017年度卡赞斯坦图书奖，这个奖项以康奈尔大学国际关系学教授彼得·卡赞斯坦（Peter Katzenstein，1945—）的名字命名，每年颁发给在国际关系、比较政治学或政治经济学研究方面做出优秀贡献的一部著作。

《中国如何摆脱贫困陷阱》的作者是美国密歇根大学政治学系副教授洪源远（Yuen Yuen Ang）女士。洪女士生于新加坡，2010在美国斯坦福大学获得政治学博士学位。主要研究领域为比较政治经济学、国际发展、变易系统 (complexity) 和当代中国政治经济，目前正在从事的研究课题包括腐败与资本主义关系的重新审视、量化研究与大数据的融合等。洪女士同时为美国《国际先驱论坛报》、《华尔街日报》和香港《南华早报》等国际媒体撰写经济评论文章。

本文对洪女士著作观点的提炼和转述得到了洪女士的认可。刊发此文旨在传播观点，不代表我们认同文中解读。

中国现在是世界第二大经济体，在许多领域都位居世界前列。这让许多人误以为中国现在的地位是理所当然的。但是如果回到1970年代，中国同孟加拉国、马拉维和乍得等“失败国家”是不相上下的。

这些“难兄难弟”至今还在全球底线挣扎，中国却实现了“惊天大逆转”。为什么仅仅经过三十年，中国就可以实现如此引人注目的发展成绩？中国的发展快速而广泛，采取的手段激进而大胆，并造成地区之间巨大的发展差距。这些特点共存于中国，使任何一种理论解释都显得苍白贫乏而力有不逮。只有将各种同时发挥作用的因素综合考虑在内，才有可能解释国家发展的极度复杂性。

在发展制度与培育市场（或经济增长）之间，一直存在“鸡生蛋”还是“蛋生鸡”的争论。这样的争论看似可有可无，但实则关乎国家建设的路径选择。有关国家发展的解释无外乎三种，但都不能完全解释中国的崛起。

第一种观点是现代化理论，认为“先增长后善治”。学者们认为，经济发展是制度建设的前提条件，没有一定基础的经济增长，遑论可以有完善的社会制度。中国春秋时代的思想家管子早就认为，“仓廪实而知礼节”。这种观点指出，经济增长和国家富裕后，崛起的中产阶级会争取产权保护和政府负责，并最终会促成民主国家的发展。这种观点看似有理，但却无法说明，对于百废待兴的穷国来说，哪里才能求得最初的经济增长。

第二种观点与第一种恰恰相反，认为“先善治后增长”。许多国际组织和西方国家的学者认为，发展首先要“做对治理”，没有善治遑论增长。许多经济学家坚持认为，需要首先建立完善的国家制度，才可以去考虑培育市场和发展经济的问题。有些西方国家行之有效的制度被认为是“放之四海而皆准”的，比如法治、民主、产权保护等。但是，用中国的俗话讲，这种观点是“站着说话不腰疼”，因为欠发达国家最缺的就是良好的制度。制度的创建毫无基础可言，从西方国家移植的制度也每每因水土不服而夭折。那么，如何先有制度后有发展？

还有一种流行的观点，同第二种观点接近，即历史决定论。该观点认为，一些国家在其早期“幸运地”被英国等国家（而不是西班牙、法国等国家）殖民，这使它们继承了这些发达国家的制度遗存，并建立能够促进增长与繁荣的类似国家制度。如果是这样的话，这种观点就无法解释，为什么中国没有这种长期殖民的历史遗存，却同样可以耀眼崛起。与此同时，这种观点也令人悲观，因为一个国家如果不幸被不合适的国家殖民，那么将来无论做什么，都没有繁荣的可能。

有关国家发展的共演学说

上述观点针锋相对，据此开出的政策药方当然截然相反，如果某个发展中国家选错了就可能贻误乃至葬送自己的转型机遇和发展前景。那么，究竟谁对谁错？

美国密歇根大学政治学系副教授洪源远女士在其新著《中国如何摆脱贫困陷阱》（How China Escaped the Poverty Trap，美国康奈尔大学出版社，2016年）中指出，上述两种观点可能都只对了一半。只有将二者结合起来，才可以有效解释发展中国家摆脱贫困陷阱的出路。

洪女士提出的解释是制度和市场共同作用的“共演理论”。从发达国家的角度来看，发展中国家一开始只有孱弱、传统或落后的制度。专家们一般把这些落后的制度视作发展的障碍，认为应当想办法快速除掉它们，这样可以一步完成现代化。但洪女士认为，看似孱弱或落后的制度一样可以为市场创造机会，推动市场发育和经济起飞，制度进而会强化并维护市场。

洪女士将这种制度-发展的共演过程分为三个步骤。首先，发挥现有制度的优势来启动经济。比如，公私不分的关系从现代的角度来看是腐败，但若运动恰当，这样的关系可以鼓舞每个人利用私人资源来为群体利益做贡献。换句话说，制度本身没有好与坏或强与弱，关键在于如何灵活运用来解决当下的问题。引用邓小平的名言，就是“不管黑猫白猫，捉到老鼠就是好猫”。第二步，市场启动后，经济的变化将改变人们对发展的追求和所拥有的资源，进一步推动制度的演化。最后，不断现代化的国家制度会维护已建立的市场经济。

良善制度的形成需要有市场基础，但反过来讲，没有一定的制度基础，经济发展的前提就不存在。如此纠缠于先有鸡还是先有蛋，只会令人抓狂，贻误发展良机。反过来，如果可以首先培养市场，“各尽其用，各取所需”，而不是像患了洁癖症一样过分强调制度的先决条件，可能会更好地帮助发展中国家摆脱困境。换句话说，没有完善的制度并不意味着发展中国家将永无出头之日，也不意味着必须首先注重发展制度，因为这可能会陷入贫困陷阱的死循环。

贫穷国家最不缺的就是糟糕的制度，比如公私不分、监管偏袒、运动式地执行政策、毫无章法地推行产业扶持政策、官员任意攫取私人利益，等等。与之相比，发达国家的优越制度则显得令人向往，包括官僚职业化、公正监管、照章办事地执行政策、政府有选择地推动产业发展，以及彻底根治腐败。但是，与人们普遍认为应该革除旧制度的观点不同，洪女士认为，这些糟糕制度的背后，可能恰恰隐藏着发展的巨大潜能。

洪女士在书中解释，若想启动现有制度的潜能，首先必须了解建立新的市场和维持已建立的市场是两码事, 就如开办一家小公司和经营一家龙头企业是两回事。主流发展经济学的错误在于把建立市场（market-building）和维持市场（market-preserving）这两个截然不同的发展阶段混淆在一起，并认为最富强的国家（如美国）所拥有的制度在任何时间任何地点都是最佳的典范。维持成熟的市场自然需要现代的强制度，如健全的法律、公与私明确分开、严格根据条例执行任务等。但是穷国家刚起步的时候，强制度并不存在，甚至并不符合发展初期的需求。比如公务员要是严格按照条例来执行任务，便会太僵硬和墨守成规，而无法在资源匮乏和一片混乱的情况下找出解决问题的突破口。但是一旦市场成熟了，就需要规矩和章法来维持，不能再保留“起家”时候的手段。

对发展中国家来说，中国发展经验的一个最大启示便是解放思想，打破好与坏、强与弱、现代与落后的条条框框。无论现有的条件是否符合国际典范或任何意识形态的要求，先充分发挥它们的优势，由此迈出制度与经济共同演化的第一步。

善治看似是难以企及的美景，但实则可以通过制度与发展的共演机制而实现。争辩善治与增长到底孰先孰后，本身就是错误和有误导性的，因为二者都很重要，并交替发挥作用。洪女士认为：“发展是一个共演过程。国家与市场互动并彼此适应，二者共同随时间演进。无论是经济增长还是善治，都不会首先出现在发展之中。”与其喋喋不休地争论善治与增长孰先孰后，不如承认二者是相互依赖的复杂体。

对中国崛起的不同解释

研究中国的学者们对中国崛起做出了许多有益解释，但洪女士认为，这些认识都是碎片化的，并没有形成一个可以站得住脚和足够包容的理论框架。

一种观点认为，中国的增长得益于廉价劳动力和后发优势。但事实上，许多国家也不缺少这些原始资源和机会，很难说明为什么只有中国实现了跨越式发展。第二种观点认为，中国对地方政府官员的人事激励，使他们有很强的动力去促进发展。这种观点无法解释为什么中国内部会有如此之大的地区差距，因为各地采取的干部人事管理制度基本类似。还有一种观点认为，中国采取了渐进式的增量改革路径，而没有效法前苏联的休克疗法，这使中国可以实现平稳的转轨。也有观点指出，中国共产党所具备的学习和适应能力，特别是从建国前的“游击战”中继承了随机应变的宝贵遗产，使这种体制有很强的韧性。

上述学者总结的廉价劳动力、后发优势、官员激励、渐进式改革、历史遗产等观点，为理解中国崛起提供了朴素的养分，但是还需要经过理论整合才能自圆其说。

通过对中国1978年改革开放以来的历史回顾，洪女士认为，发展实际上是互为因果的共演过程。中国改革的过程可以概括为“三段论”，即灵活运用脆弱的制度来促进经济增长，经济增长带动制度演进，而完善的制度又维护经济增长。后两段分别由现代化理论和制度经济理论进行了完美解释，但是最重要也最难的第一段，却没有得到充分认识。

共演式发展的“三大法宝”

习近平总书记在2017年9月于厦门举行的金砖国家工商论坛上指出：“改革开放近40年，到明年中国要隆重地纪念一下；明年就是40年，在中国共产党领导下，中国人民凭着一股逢山开路、遇水架桥的闯劲，凭着一股滴水穿石的韧劲，成功走出一条中国特色社会主义道路。”这句话其实很好地概括了中国改革开放的经验，即变通和韧性。

在中国的共演式发展中，起决定性作用的是一种结合了因地制宜灵活性的强有力国家体制，可以称之为“引导应变”模式，或者说是“有指挥的即兴发挥”（directed improvisation）。这个“有指挥的即兴发挥”体制，有三个核心构件：政治沟通是有效和灵活的，既保证中央统一又鼓励各地实验；对官员的考评标准是明确的，激励是强有力的；经济发达地区和欠发达地区之间互补互惠。

在这一过程中，国家与市场的相互反馈包括三个关键机制：生异（出现或产生不同的发展方案）、选择（选择发展方案并重新排列组合）和创造契合（各个地区走自己独特的发展道路并彼此互补）。在发展早期，“条条大路通罗马”，需要解放思想，但又要适度整合和统一思想，这考验执政者的平衡术。在成功的标准方面需要明确方向，选择最合适的策略并持之以恒。同时，各个地区的现实条件存在差异，因此需要中央进行宏观战略布局，明确发展的先后主次和优先次序，并推动先进带动后进。

洪女士认为，通过首先利用脆弱的制度建立市场，并且更为根本的是，通过打造促进相关参与者即兴发挥的环境，贫穷和脆弱的国家可以摆脱贫困陷阱。这一点在中国表现得非常明显：中央政府的指令与地方政府的即兴发挥有机融为一体，推动中国实现了成功的国家转型，这完美体现了“有指挥的即兴发挥”的逻辑。中央政府并不会事无巨细地规定地方政府应该干什么，而是明确奖罚标准，然后放手让地方政府去探索和实验，并鼓励贫富不均的各个地区之间相互促进。

基础薄弱没关系

按照德国社会学家马克斯·韦伯（Max Weber，1864—1920）的观点，理想的官僚制应该是专业分工和公私分明的。以招商引资为例，无论是西方国家还是东亚的日本或新加坡，都有专门的部门去进行专业化运作。但是，中国地方政府在早期却两样都不是，不仅在招商引资时各部门一窝蜂而上，而且公私不分，鼓励干部动用个人关系去招商引资。

尽管政府会设立专门的投资促进局，但政府的其他部门也都会给下属干部分配招商引资任务。干部们通过亲朋好友和海外关系去招商引资，并由上级部门根据他们的任务完成情况进行奖罚。这在许多西方国家看来可能完全不可接受，但在中国开放的早期起步阶段却行之有效且不可或缺。这种招商引资方式使投资泥沙俱下，各个行业无法互补，政府部门也难以有效监管其招引的投资者。之所以如此做，主要是要先“吃饱”，再“吃好”。

在经济起飞阶段，地方政府既无财力也无人力，必须“有什么用什么”，比如依靠干部们的关系网络去招商引资。那些引进的企业可能完全没有产业关联，却为经济发展提供了基础条件。这意味着在发展初期，可以有什么就用什么，而不是死等苦等难以企及的完备制度。恰恰是早期不完备的制度，才为经济起飞创造了足够的空间，让有企业家精神的人们“八仙过海各显神通”，而不必受许多西方国家业已建立的各类制度的过早束缚乃至扼杀。

在经济发展到一定阶段后，政府有实力遴选投资项目，就开始注重招商引资的方向和质量。政府也会越来越依赖专业部门负责，而由其他部门配合，进行监管和提供社会服务。与此同时，过去因为个人关系而投资的企业也会共同成长，更加注重产业匹配和服务环境。随着经济发展有了基础，企业开始有了更强的选择性，并倒逼政府改革招商引资的方式。

政府推动使企业有了“第一桶金”，这反过来为经济腾飞提供了最初的动力。与此同时，经济增长从以数量和速度为主，转向以质量和内涵为主。政府的工作重点也从硬件基础设施转向软件，特别是强化对企业的服务。经济发展推动了制度完善，政府部门也从过去“吃拿卡要”地盘剥企业，逐步走向规范运作，并进行了行政改革。

制度并非凭空而生或刻意设计的，而是市场推动和促生的。制度逐渐完善时，反过来会维护市场，同市场携手并进，并逐渐逼近发达国家的成熟状态。因此，市场的崛起和壮大会推动制度发展。福建省的一个内陆城市就经历了乡镇企业、国企改制和民营经济发展的多个阶段，并逐步建立和完善了对民营企业的产权保护。

这种发展路径不同于韩国和新加坡等东亚发展型国家，这些国家都是政府预先选定行业和企业并重点扶持，而中国的龙头企业都是自力更生的结果。不同发展阶段对政府制度的要求是不同类型的，不只是不同程度的。这就像父母抚养孩子，婴儿、学前儿童和学龄童有完全不同的需求，而不只是难易程度的差别。

中央政府的统放结合

之所以说是“有指挥的即兴发挥”，是因为中央政府不是独断专行地控制地方政府，而是对其施加影响并充分授权。控制是刚性的直接作用，而影响则是刚柔并济的间接作用。这等于是“中央搭台，地方唱戏”，使地方政府有积极性、方向性和共进性。一些西方人认为，中国这种体制下的领导人可以随心所欲地发号施令，并动用治理国家的所有必要手段，这是一种先入为主的错误认识。

中央政府通过设计全国改革方案和传达政策指令，统一思想并施加影响。以邓小平为代表的中国领导人强调“实事求是”，同时实施家庭联产承包制、推动乡镇企业发展、推动价格体制改革、鼓励民营企业、创办经济特区等配套改革方案。但渐进改革并非局部或缓慢的，也可以在多个领域齐头并进。以乡镇企业为例，政府采取半国家半市场的混合制，为地方提供财政激励，极大调动了地方的积极性。

中央指令看似模棱两可，实际上有不同程度的确定性，这为地方政府提供了不同程度的自由裁量权。概而言之，可以将中央政策和领导讲话分为红线、黑线和灰线三类。

红线是不容商量的高压线，地方政府必须不折不扣地执行，比如国家对耕地和水资源的配额限制。地方政府可以想办法“腾挪”指标，但是总量不容变化。灰线则意味着地方政府可以在一定范围内试验，并反馈给中央政府进行适当调整。特别是在一些尚不明确和成熟的领域，中央政府会选择若干地方先行先试，待时机和方案成熟后再向全国推广。当政策成熟稳定时，就可以转为黑线，白纸黑字地写在政府文件上。

这样的操作意味着中央政府可以通过模糊的政策来引导地方实验，而不必一上来就明确地做出规定。这不仅有利于地方创新和探索实验，也为避免大面积失败提供了条件。

中国独特的“特许经营模式”

公共组织作为科层制和官僚制的典型代表，往往目标模糊且激励不够，很难让其员工有动力去创新求变。中国的政府体制虽然是官僚制，却采取类似于麦当劳这样的连锁经营模式。每个地方政府就像连锁店一样自负盈亏，并从获利中分得一杯羹，这使它们有很强的创新动力和企业家精神。尽管这种模式本身也有负面影响，比如一些政府官员会“向钱看”。

理解中国顺势而为的过程，需要区分政府管理的硬件和软件。硬件指经济分权结构和干部人事管理制度，软件则是在硬件基础上发展的管理实践，特别是采取自上而下的“特许经营模式”，将公务员分为两层管理，实现了统一与多样的合二为一。这就像协商民主和民主集中制一样，看似矛盾，实则精妙。

地方官员是一个有待澄清的标签，至少可以分为三类：流动的主官、基本不流动的副官和几乎不流动的基层干部。前两者构成的地方领导只占官僚体系的1%，而余下99%的是基层干部。这两类干部的任免、任务和考评激励方式大异其趣，因此有必要区别对待。

地方领导就像是连锁公司的CEO（首席执行官），对他们的绩效考核主要参照硬的经济指标、软的社会指标和一票否决指标。最初主要基于经济绩效进行考评的机制，为地方领导提供了强力激励。但是，随着市场经济体制的逐步建立以及中国社会物质财富的极大增加，来自巨额贪腐的诱惑超过了绩效激励，掌握实权的官员可能不愿被擢升到一个毫无实权的职位。与此同时，环境保护、维护社会稳定、安全生产等越来越多的指标被纳入绩效考核。当各个领域的指标都争夺优先权时，地方领导分身无术，容易导致使命迷失（mission creep）。但是，因为经济指标仍然是重中之重，所以地方领导的工作重点仍然是发展经济。

地方政府采取双轨奖励机制，中央政府规定基本工资，各地政府自力更生去解决奖金问题。这固然解决了财政补偿有限和干部激励不足的问题，但也催生了“小金库”和有组织的腐败。随着财政纪律加强和技术手段更新，这些问题得到了逐步缓解。

先富带动后富

尽管同路径依赖理论相似，但是共演理论并不假定制度会“锁入”而无法自拔。制度既可以强化自我，也可能被取代。与此同时，不同地区因地理位置差异而使发展机会千差万别。但这是动态变化的过程，不是一成不变的。因此，任何地区都有时来运转的可能，绝不会只是被动承受历史命运的安排。

对沿海地区来说，它们可以依靠海外投资而先富起来。对内陆地区而言，它们尽管没有或绝少海外投资，却可以吸引沿海地区的投资。这意味着一种“先富带动后富”的逐级发展道路，而且可以实现全国联动。只是对一些后发地区来说，如果不能“赶上末班车”，就可能面临国家政策变化和被其他低收入国家取代的双重挑战。

对中西部地区来说，来自东部地区的产业转移为其打破“死循环”提供了契机。东部先行者不欢迎的落后、低端、劳动密集、高耗能、高污染产业都涌向了中西部地区。中央政府启动的西部大开发和中部崛起战略，为中西部地区更新基础设施提供了条件。中西部地区的地方政府通过出让土地给前来投资的企业使用，收获了包括土地出让金和税收在内的财税收益，这为其承接产业转移提供了启动资金，并有利于加快地方经济发展。与此同时，中西部地区通过承接产业转移也获得了可观的财税收入和发展机遇，并增加了地方的就业人口。

经济发展带动了中西部地区政府管理的转型，并推动这些地方启动了类似于东部地区的行政改革。但是，因为经济发展阶段和首要任务的不同，后发地区不能完全照搬东部地区的做法，而仍需要因地制宜。

中国国内不同地区的互动关系，就像描述东亚发展型国家的“雁阵”模式一样，是先进带动后发，然后依次序贯发展。虽然这种差序发展格局令人乐观，但不容忽视的是中西部地区所面临的挑战。中西部地区的劳动力成本不断攀升，稀缺的土地资源被投机倒把，环境退化和污染令人触目惊心。

中国发展道路有普适性

洪女士的发现是，不仅中国改革开放以来是按照这套理论发展起来的，早期美国、欧洲和当代尼日利亚的发展案例也都表明，这套理论是有解释力的。换言之，中国并非既有发展理论的孤例或反例。

中世纪晚期的欧洲国际贸易、内战前的美国公共债务和当代尼日利亚的尼莱坞（Nollywood）电影业，这三个看似大异其趣的案例，实则都经历了类似于中国的发展历程。一开始这些国家的制度都是孱弱、错误或腐化的（想一想美国进步时代前的糟糕社会状况），但是却不影响制度漏洞为市场发育创造机会。

十二三世纪的欧洲商人发明了社区责任制，这一制度创新确立了基于集体声誉的契约体系，使商业交易能够从熟人扩展到陌生人。但是因为贫富差距和贸易范围扩大，很快这套制度就失灵了。政府不得不介入，建立了以个人责任为基础的契约制度，并推动了国际贸易的发展。这说明在1688年英国光荣革命以前，维护市场的制度就业已建立了。

美国建国后面临的难题是，企业可以在各州自由流动。这使州政府很难对企业征税，各州不得不依靠无税财政。政府颁发特许经营证，从企业汲财并支持基础设施投资。这很像中国地方政府的投融资平台，会滋生大量官商勾结和权钱交易，特别是在银行业。1840年代，由此导致的金融危机迫使多个州不得不禁止无税财政，并放开对各行业的限制，建立以税收为基础的财政体系。

尼日利亚的尼莱坞发展为全球第二大电影制作和创意产业基地，同其抓住国家特点不无关系。因为当地缺少知识产权保护且盗版猖獗，加上经济不发达、院线缺乏，人们更愿意在家里看录影带，这些因素恰恰为粗制滥造的电影制作提供了肥沃的土壤。来自台湾等地区的VCD和录影带等落后产品，为其电影制作提供了廉价原材料。这些投资低廉且质量低下的电影，需要迅速通过各种非正式渠道大量行销，以超过盗版的速度去赢得市场和利润。

随着尼日利亚电影市场的蓬勃发展，电影企业和观众开始分层，过去缺位的政府开始伸出援助之手，最终完善了尼日利亚的知识产权保护制度。

中国发展的六大启示

发展意味着国家与市场同时完成激进的转型，这涉及许多行动者、许多维度和许多步骤。经济之所以能发展，是因为有一个适应性环境被创造出来了，使相关行动者可以即兴发挥，找到解决方案去应对持续演变的问题。因此，至关重要的是具体解决方案要与其所处环境的需求完美匹配。

这样，各国之间需要互学互鉴的，就不是那些即兴发挥的具体解决方案，而是指导那些即兴发挥的战略。也就是说，至关重要的不是具体的经验做法，而是“有指挥的即兴发挥”本身。与不同地方解决各自问题的具体方案相比，元制度（meta-institution）即能够促进适应和学习的顶层结构和战略可能更加重要，因为元制度可以指导不同地区找到解决问题的过程和方法。

洪女士认为，中国改革故事所传递的积极信息是，即便是手握一手烂牌，也有可能塑造可以适应持续演变的挑战所需要的条件。她在《中国如何摆脱贫困陷阱》一书中总结了迄今为止中国的发展可以提供给当今世界其他发展中国家的六大启示。

第一条启示是，明确地方实验和灵活应变的边界。中央政府不能放开各地自由发挥，而应明确什么是不可逾越的，什么是可以尝试的，以及什么是可以大步向前的。

第二条启示是，同时激发相关领域的渐进改变。在相关的几个领域多管齐下，但是采取渐进方式。多领域的改革和渐进式的改革不是非此即彼的关系，而是可以结合在一起。

第三条启示是，在开始时狭义地确定成功的标准。尽管政府需要兼顾许多目标，但是在一开始时需要明确关键目标，特别是经济增长。

第四条启示是，让每个人都能分享发展过程的红利。一开始的利益均沾可以让每个人都参与其中，从而为发展提供不竭的动力。

第五条启示是，允许一些人先富起来，但是要让贫富地区之间可以结对帮扶，并带动共同富裕。

第六条启示是，利用脆弱的制度去建立市场。与现代的正式标准相比，既有的制度可能是“孱弱的”，但却可以通过“不走寻常路”而建立市场。有什么就创造性地用什么，因为制度不会无中生有。

当然，中国的未来仍然还有许多问题需要破解，以便能够突破“中等收入陷阱”。与过去一穷二白时不怕失败的改革动力相比，如今已有基础的中国或许很难再大踏步推进改革。毕竟，各个领域的问题“牵一发而动全身”，往往相互掣肘而难以割裂。

与此同时，现在政府追求越来越多的目标，而不像过去那样“以经济建设为中心”，这可能使政府无所适从。此外，反腐败也可能令相当多的官员不敢冒险和创新，进而会影响企业成长和经济发展。这意味着，未来中国的发展不应仅仅依赖政府，更需要发挥社会的创造力和活力。

不是先要搞对制度才能发展

西方国家总是高人一等地颐指气使，认为目前它们通行的制度是其他国家也需要亦步亦趋的。但是，即便是西方国家自身过去也有一段不堪回首的“糟糕经历”，又有什么资格反过来让其他国家不经历这些过程，就一跃而成为现在的西方国家？这不仅是不现实的，对发展中国家摆脱贫困陷阱而言也是极具误导性和有杀伤力的。

洪女士指出，国家发展并不存在线性的因果解释，西方国家目前公认的标准做法，也并非是衡量善治的唯一标准。过去在国际援助领域所花费的主要资金和精力，就是如何完善发展中国家的制度质量，但努力的方向本身就大错特错了。

建立市场与维护市场需要不同的制度、政策和实践，就像榔头和螺丝刀用于不同的需求。许多人开出的药方都是有关如何维护市场的，但是当市场还不存在时，如何建立市场才是当务之急，从而有些药方不仅无用而且可能误事。比如，对中低收入国家而言，供水供电等物质基础设施远比产权保护等制度更值得拥有。

首先，需要承认许多发展中国家自身就有良好的制度基因，只不过在许多西方国家看来不是标准的善治制度。比如一些国家的宗教、家族或其他形式的非正式制度，会为市场发展提供宽松的环境，也是值得鼓励的，而不应完全否弃。这意味着各种制度要素是可以“混搭”的，需要实用主义地选择适切的制度并加以搭配组合。洪女士认为，那种认为首先要“搞对制度”才能发展的认识可能是错误的。

与其帮助发展中国家在脆弱的经济基础上建立摇摇欲坠的所谓善治制度，不如考虑如何让这些国家利用既有的制度基础去培育市场和发展经济。比如，首先把经济搞起来，这是摆脱贫困陷阱的当务之急，也是制度建设的必要前提。等到市场建立起来和经济起飞以后，此时制度优化会成为推动市场的自动行为。当市场稳固和制度完善以后，完善的制度会维护市场，市场也会反过来进一步推动制度优化，二者相得益彰，并步入良性循环的共演过程。

其次，国际排名不应完全以西方国家目前通行的做法作为衡量标准，而应充分认识到不同国家的差异性。国际排名需要摘掉西方国家对制度标准的“有色眼镜”，真正深入发展中国家的本土制度，并以制度效果而不是制度形式来衡量善治。特别是，政治变革不需要只是采取正式民主化的形式。洪女士意味深长地强调：在威权体制中，官僚制变革就是政治变革；与其注重制度的形式和程序，不如关注制度的实质效果。